Идея использовать суверенные замороженные активы Центробанка РФ для помощи Украине или её прямого финансирования на первый взгляд может показаться привлекательной и вполне рабочей. 300 млрд USD – сумма большая, этих денег хватит надолго, причём без ущерба для бюджета стран Коллективного Запада и с минимальными рисками возникновения социального недовольства.
Но предложение о конфискации, впервые прозвучавшее в самом начале марта 2022 года, юридически небезупречно. Оно несёт в себе значительные репутационные риски и создаёт опасный прецедент с далеко идущими последствиями, оценить влияние которого на геополитическую, финансовую и экономическую ситуацию крайне сложно.
Чтобы передать замороженные деньги России Украине, их сначала нужно конфисковать. Нынешний статус российских активов таков, что распоряжаться ими РФ не может, но и собственника они не меняют. Это означает, что Россия де-юре остаётся владельцем. Если же отдать эти деньги Украине, то возникнет опасная ситуация, когда эмоции возьмут верх над законом.
Самый жёсткий вариант поддерживают США, Великобритания, Канада и Япония. Но многие европейские страны – Германия, Италия, Франция – считают, что такой шаг нарушает основополагающие принципы международного права, закрепляющие статус неприкосновенности за иностранным суверенным имуществом.
Поэтому поиск компромиссной схемы, которая устроит все страны Коллективного Запада и не предполагает конфискацию активов России, в последние несколько месяцев особенно усилился. Во многом его спровоцировали трудности и задержки с утверждением военного бюджета в США, в результате чего заокеанская помощь Украине практически остановилась.
Один из вариантов представил шеф форин-офиса (Foreign, Commonwealth and Development Office), министр иностранных дел Великобритании Дэвид Кэмерон (David Cameron). Он предлагает предоставление кредита, его сумма коррелирована с замороженными активами России. Возвращать деньги Украина будет за счёт российских репараций, уже после заключения мирного соглашения.
Схожий вариант на встрече G7 в феврале 2024 года представила Бельгия. Он также предполагает предоставление кредита, залогом по которому станут замороженные активы Центробанка РФ. Если деньги не будут возвращены (а так, скорей всего, и случится), то источником компенсации станут заблокированные средства России.
Идея с залогом не так юридически противоречива, как прямое изъятие активов, но назвать её безупречной также сложно. Фактически перед странами G7 возникают те же проблемы, только окончательная конфискация средств при реализации самых вероятных сценариев будет отложена.
Законность использования российских активов в качестве залога при кредитовании Украины
Любые дебаты, касающиеся заблокированных денег российского ЦБ, почти всегда подпитываются эмоциональной составляющей, логика и холодный расчёт отходят на второй план. Такой подход на международном уровне совершенно недопустим, так как он переводит юридическую проблему в плоскость абстрактных понятий (справедливость, моральная ответственность, чувственная реакция на те или иные события).
Если говорить исключительно о формальной стороне идеи с залогом, то её практическое воплощение требует учёта и анализа четырёх основных факторов:
- передача прав;
- участие в проекте государств, действия которых нельзя считать нейтральными;
- отложенные юридические последствия;
- риск дефолта или серьёзных негативных изменений.
Проект такого масштаба – прецедент в международной политике, оценить и просчитать все последствия едва ли возможно. Поэтому, если идея использования российских активов в качестве залога будет реализована, стоит ожидать лавинообразного роста проблем, которые в принципе не имеют простого решения.
Принудительная передача права собственности
До момента конфискации активов (а любые залоговые и кредитные схемы такой вариант допускают) ситуация остаётся сложной, но юридически обратимой. Поэтому критических проблем с легальностью можно избежать или хотя бы сделать вид, что их не существует. Но как только активы изымут, будет запущен самый худший сценарий, реализации которого очень боятся многие страны Евросоюза.
Страны Коллективного Запада могут сослаться на документ, принятый в 2001 году Комиссией по международному праву (ILC, International Law Commission) и поддержанный ООН. Параграфы с 49 по 53 вводят понятия ответственности государств и снятия иммунитета на суверенные активы. Но практическое применение этого документа сопряжено со значительными юридическими трудностями.
Страны, напрямую не участвующие в конфликте
Если бы российские активы юридически находились под контролем Украины, значительных проблем удалось бы избежать. Но так как они хранятся в репозитариях третьих государств, возникает проблема определения границ, в пределах которых могут действовать эти страны. Существует большая вероятность того, что реализация идеи с залогом и/или кредитом приведёт к «превышению полномочий».
Их можно будет обосновать коллективными контрмерами (такая возможность прописана в документе ILC, см. выше), но их юридическая трактовка совсем не очевидна. Россия, скорей всего, оспорит ссылку на ILC и не согласится с любыми выводами, которые будут нарушать её суверенитет и право распоряжаться своими активами.
Необратимость действий
49 параграф документа ILC, который подводит юридическую базу под саму идею использования замороженных российских активов, декларирует, что контрмеры должны быть (по возможности) временными и обратимыми. Вероятная конфискация противоречит этому условию, что может привести к принципиально иной юридической трактовке.
Конфискация или изъятие активов неспособны выполнить основную задачу – принуждение к конкретным действиям. Потому говорить о давлении на страну в этом случае не приходится. Теоретически есть факторы, которые допускают легализацию необратимых контрмер (международный суд), но их применимость в ситуации с российскими активами очень сомнительная.
Риски национального дефолта
Может показаться, что 300 млрд USD – это значительная сумма, которая полностью покрывает потребности Украины во внешней помощи. Требования компенсации, если они будут легализованы на международном уровне, – достаточное оправдание для конфискации активов. Но есть и проблема – несоответствие сумм.
Всемирный банк оценил расходы на восстановление экономики Украины в 486 млрд USD, и это – по состоянию на середину февраля 2024 года. Если юридически безупречного решения, позволяющего конфисковать международные резервы России, не будет, страны Коллективного Запада могут после подписания мира не пойти на столь рискованный шаг. Но при этом Украина уже получит деньги в кредит, залогом по которому будут те самые активы. Юридически такая ситуация означает дефолт.
Варианты использования замороженных активов России для помощи Украине
Правовая неопределённость, свойственная любой кредитной / залоговой схеме, вряд ли будет решена. Поэтому вероятность того, что российские активы задействуют до момента прояснения ситуации, довольно большая. Три базовых варианта создают значительные риски, это понимают все заинтересованные стороны – страны G7, Россия и Украина.
Размещение активов на специальном счёте условного депонирования (Escrow Account), который будет использован Украиной как залог по кредиту
До момента реализации прав кредиторов (залоговые средства юридически принадлежат РФ, но ими временно распоряжается Украина) такой вариант можно назвать условно рабочим. Но если Украина не погасит самостоятельно свои обязательства, а РФ откажется платить репарации, что более чем вероятно, возникнет риск дефолта. А если законного способа изъятия активов не будет найдено, финансовые издержки переложат на частных инвесторов.
Инвестиции в суверенные облигации Украины
Более сложная схема, предполагающая эмиссию «катастрофических» облигаций (catastrophe bonds). Их часто называют «кошачьими», такие финансовые обязательства выпускаются страной, пострадавшей от стихийных бедствий – наводнений, цунами, ураганов, техногенных катаклизмов. В таком инструменте сочетаются высокие риски и проценты, что не нравится многим инвесторам.
Особенность таких облигаций в том, что при наступлении триггерного события заимствованные средства полностью направляются на восстановление страны. Если Россия инвестирует замороженные активы в подобные финансовые обязательства (либо это за неё сделают страны G7), то сможет даже получить проценты по ним.
Но если при такой схеме Украине будет присуждена финансовая компенсация, это и станет триггерным событием, делающим вложения невозвратными. Тогда право распоряжаться активами передадут Украине, которая будет освобождена от любых обязательств по выплате долга.
Юридически такая схема более устойчивая, так как фактическая конфискация активов наступит, только когда Россия откажется выполнять компенсационные выплаты. Если точно прописать триггерное условие, то страны G7 смогут получить достаточное юридическое оправдание своим действиям.
Самая большая проблема такого варианта – риск несовпадения дат (возмещение убытков позже дня погашения «кошачьих» облигаций). В этом случае возникает парадоксальная, но юридически чистая ситуация, при которой Украина окажется в долгу перед Россией. Официальному Киеву придётся запускать процедуру конфискации активов, что породит ещё больший клубок проблем и противоречий.
Кредит под залог замороженных активов России
Вариант хорош тем, что позволяет в большинстве реальных сценариев избежать накопления Украиной долгов (в том числе – перед Россией). Синдицированный кредит, обеспеченный замороженными активами Центробанка России, технически будет выдан через вновь созданную структуру SPV (Special Purpose Vehicle), которая выпустит специальные облигации. Международные инвесторы смогут выкупить их, деньги направят Украине. Преимущество схемы – значительное снижение рисков для стран G7 при сохранении ими контроля над SPV.
Но здесь также возникают юридические трудности, связанные с тем, что технически Украина де-факто и де-юре не будет владеть залоговыми активами. Поэтому она сможет предложить странам G7 только формальные гарантии в формате требования возмещения ущерба (формально – исполнения долговых обязательств) у России.
В этом случае сразу же после присуждения Украине каких-либо выплат страны Коллективного Запада смогут взыскать залоговый актив. В идеале сумма, которую официальный Киев должен будет странам G7, и выплаты, полученные от России, компенсируют друг друга.
Ещё одна проблема – отсутствие в истории прецедента, когда одна страна делегировала право на выплаты после конфликта (можно ли их назвать репарациями – вопрос открытый) другой стране. При этом замороженные активы России защищены иммунитетом. И для того чтобы его снять, потребуется обоснование, иначе такое действие создаст опасный прецедент. Также неясно, допустима ли в принципе передача Украиной в пользу стран G7 права на выплаты от России.
Если будет принят этот вариант, то Евросоюзу, США и Великобритании, вероятно, придётся сделать непростой выбор. Они будут вынуждены либо конфисковать замороженные активы России (такой шаг с юридической точки зрения очень спорный), либо согласиться с дефолтом Украины.
В этом случае страны G7, скорей всего, будут удерживать российские активы замороженными до тех пор, пока Россия не предоставит возмещение. Схема снимает наиболее спорные моменты, связанные с созданием правового прецедента, который никому (ни России, ни Коллективному Западу) не нужен. Вероятность получения денег от РФ относительно небольшая, но возможность «соблюсти приличия» может оказаться важнее.
Прямая передача замороженных российских активов Украине или их использование в качестве залога / обеспечения кредита несёт в себе риски, оценить которые практически невозможно. Но и альтернативные варианты, предусматривающие задействование иных финансовых источников, по состоянию на день подготовки материала не просматривается.
Дополнение от 21 апреля
Когда материал был практически готов, стало известно, что Палата представителей США на внеплановой сессии 20 апреля одобрила передачу замороженных активов России в пользу Украины. За это решение проголосовали 360 конгрессменов, против – 58. Документ должен быть одобрен Сенатом, а после этого – президентом Джо Байденом. Поэтому о немедленной финансовой помощи Украине речь не идёт.
Ещё одна тонкость, которую часто упускают из виду, касается распределения активов. В финансовой системе США лежит всего 5 млрд USD, оставшаяся часть суммы находится в Европе. Основное хранилище – бельгийский Euroclear. Решение, принятое в США, для Евросоюза не имеет статуса обязательного к исполнению. И если допустить, что Америка готова к дальнейшей эскалации конфликта, то настроения в Евросоюзе гораздо менее воинственные.
Как только появится дополнительная информация по теме, мы сразу же сообщим об этом нашим читателям!